Regulación del comercio de armas y desarrollo sustentable, los próximos 15 años

Regulación del comercio de armas y desarrollo sustentable, los próximos 15 años

Consideraciones sobre las posibles implicaciones del Tratado sobre el Comercio de Armas y la Agenda 2030 para la seguridad humana

Por Héctor Guerra y María Pía Devoto

Resumen

Este artículo, presenta una revisión de la confluencia de los procesos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sustentable y el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA) en la acción por la seguridad humana, identificando las posibilidades para su retroalimentación mutua al momento de su implementación en esta etapa incipiente de su existencia. Especial atención se pone en el Objetivo 16 de la Agenda, sobre la paz y la seguridad, con énfasis en la meta 16.4.2 sobre el control del tráfico ilícito de armas, como núcleo de interacción de ambos procesos. Asimismo, se toman en cuenta los alcances humanitarios del TCA, pero también sus límites y las posibilidades de subsanarlos a la hora de su implementación.

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Sobreviven 15,700 ojivas nucleares en 9 países, 1,800 de las cuales están en estado de alerta permanente al tiempo que hay un expansivo y cada vez más complejo sistema de conflictos armados en África del Norte, Medio Oriente, Europa Oriental y Asia Central Las relaciones internacionales entre Occidente, China y Rusia viven un proceso de reajuste estratégico que sigue siendo de pronóstico reservado en tanto que perviven las “guerras frías” de la Península de Corea y el Sur de Asia y el conflicto palestino-israelí se mantiene inconcluso, deviniendo en una catástrofe humanitaria para la población de Gaza. El cambio climático global está afectando el acceso a alimentos, agua, tierras agrícolas, vivienda y salud, el planeta en detrimento inmediato de los más vulnerables. Hay 60 millones de personas en movimiento intra e interestatal. Más de 800 millones de personas viven en situación de pobreza extrema. Hemos llegado a niveles de desigualdad en 1 por ciento de la población mundial tiene 65 veces más riqueza que el 50 por ciento del resto; siete de cada diez personas vive en países en que la desigualdad ha crecido en los últimos 30 años, y la mitad más pobre de la población tiene el mismo nivel de riqueza que las 85 personas más ricas del planeta.

En este contexto será difícil alcanzar orden de paz y seguridad mundial, mientras no se responda de manera frontal al serio problema de la violencia armada que amenaza a miles de hombres, mujeres, niñas y niños viven bajo la amenaza de las armas. Entre 2007 y 2012 murieron cada año, un promedio de 508.000 personas dentro y fuera de conflictos armados. La violencia armada tiene consecuencias sociales y económicas que van más allá de la pérdida de vidas. El costo anual se estima en cientos de miles de millones de dólares. Las situaciones de conflicto tienen una carga anual de 400.000 millones de dólares y el costo de la violencia armada fuera de los conflictos armados, medidas en términos de perdida de la productividad, es de entre 95.000 y 163.000 millones de dólares.

Hay un círculo vicioso entre violencia armada y subdesarrollo. Éste no sólo es consecuencia de aquélla, sino también factor estructural de la misma: “Los países afectados por niveles sostenidos de violencia armada, incluyendo los conflictos, son los que se encuentran más lejos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). De hecho, 22 de los 34 países que se encuentran más lejos de lograrlo están afectados por, o saliendo de, conflictos armados.”

Entre 2014 y 2015 dos procesos internacionales han dado fruto como medios de respuesta, potencialmente complementarios, con el Tratado sobre el Comercio de Armas, que entró en vigor en diciembre de 2014, y cuya primera conferencia fue realizada en agosto de 2015 en la Ciudad de México; y el Objetivo 16 de la Agenda 2030, adoptada en septiembre de 2015 en la Cumbre para el Desarrollo Sustentable, en Nueva York. Este Objetivo 16 está diseñado para “promover sociedades en paz e incluyentes para el desarrollo sustentable, proporcionando acceso a la justicia para todos y la construcción de instituciones efectivas, responsables e incluyentes en todos los niveles”. En este artículo, se analiza en qué medida estos dos procesos pueden ser vistos de manera integrada, una vez que desarrollo sustentable sólo es posible en un mundo libre de violencia que diariamente las armas imponen.

Procesos Paralelos: Desarrollo sustentable y regulación sobre el comercio de armas

El Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA o ATT por las siglas en inglés) tiene como objetivo la “prevención del tráfico ilícito de armas convencionales y su envío” por medio del “establecimiento de los más altos estándares internacionales comunes que sea posible para la regulación o la mejora de la regulación del comercio internacional de armas”, con el propósito de “contribuir con la paz, seguridad y estabilidad internacional y regional; la reducción del sufrimiento humano; la promoción de la cooperación, transparencia y acción responsable por los Estados, en el comercio internacional de armas convencionales, contribuyendo con la generación de confianza entre los Estados Partes”. El TCA es la más reciente contribución al control de armas, desde una perspectiva humanitaria y de derechos humanos, junto con el Programa de Acción de Naciones Unidas sobre Armas Pequeñas y Ligeras (PoA) y el. Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, ambos de 2001.

La proliferación de armas, su presencia generalizada, fácil acceso y mal uso, sumado a la presencia de grupos armados no estatales mengua la capacidad del Estado para atender las necesidades básicas de la población, desde el abastecimiento de agua, hasta la vacunación; de la procuración de justicia, hasta el mantenimiento de la infraestructura pública. Peor aún, muchos Estados se convierten en perpetradores de abuso y violencia contra su población.

En este contexto tienen lugar las transferencias internacionales de armas, las cuales, hay que tomar en cuenta, llegan a ser un negocio a la vez que un medio de intervención en los asuntos internos de otros países, no siempre poniendo atención a los riesgos humanitarios que se pudieran generar. Sin los controles adecuados, distrae recursos indispensables para atender las necesidades de desarrollo humano de los países.

Las transferencias de armas, a menos que sean ilegales desde su origen, sea para abastecer grupos terroristas, grupos delictivos o para violar embargos de armas establecidos por el Consejo de Seguridad, sólo deberían llegar al destinatario final y para el uso anunciado en el certificado de la transacción. Éste no necesariamente es el caso puesto que puede suceder que las armas, sus partes y componentes y las municiones, o son desviadas como parte del envío y terminan en manos de destinatarios no autorizados, o bien, los destinatarios registrados son gobiernos que han cometido actos de genocidios, criminales de guerra, torturadores, violadores de derechos humanos a gran escala, no sujetos a embargos.

Bien vale la pena tomar el ejemplo de Sudán del Sur, país en que las transferencias de armas han causado estragos humanitarios y a su incapacidad de atender las necesidades de desarrollo sustentable de su población, el cual tiene bajos ingresos donde sólo el 25% de la población tiene acceso a servicios de salud y la expectativa de vida es de 55 años. Ha estado en situación de conflicto desde su fundación en 2011 y, de hecho, su territorio ha vivido los estragos de la guerra como parte de su lucha independentista por varias décadas—en distintas formas: tribal, transfronteriza, guerra civil. Esto se ha traducido en más de 50.000 muertes, 1.5 millones de desplazados internos y 500.000 refugiados.

En este conflicto se han cometido atrocidades que han sido con armas que han pasado a través de los territorios de Kenia, Uganda y Sudán, con la autorización y a veces la participación directa de sus gobiernos, a pesar de la situación arriba mencionada. La transferencia de buena parte de estas armas originalmente eran destinadas a Sudán, como usuario final, pero sus autoridades las retransfirieron hacia el conflicto en Sudán del Sur. Los países de origen de esas armas, Rusia, Irán, y China—al menos hasta el año anterior—continúan transfiriendo todo tipo de armamento a pesar de que han sido desviadas. Esto sucede a pesar del embargo de armas impuesto por la Unión Europea contra Sudán y de la existencia de un Panel de Expertos del Consejo de Seguridad para monitorear y reportar las transferencias de armas a Sudán del Sur.

El proceso del TCA ha tenido lugar en un contexto de avances a nivel internacional, prohibiciones y limitaciones a armas que atentan contra el Derecho Internacional Humanitario (DIH) (ej. minas antipersonal y municiones en racimo) y de continua actividad hacia la eliminación de armas de destrucción masiva, siempre con una activa participación de Estados con visión progresista a este respecto y de las organizaciones de la sociedad civil. No obstante, la regulación de las armas convencionales, particularmente las armas pequeñas y ligeras no habían avanzado más allá de compromisos políticamente vinculantes, como en el caso del PoA.

La relación entre el desarrollo sustentable y el conflicto armado ha estado claramente reconocida en la Agenda, a través de su Objetivo 16 (ODS16) enfocado en la promoción de sociedades pacíficas e incluyentes. El estancamiento económico, la pobreza, las crecientes desigualdades, la escasez de recursos básicos para la supervivencia y la presión ecológica, tienen un papel medular en la generación de conflictos armados, acaso por encima de factores estratégicos, por lo tanto “la inclusión del Objetivo 16 refleja la creciente aceptación de que los temas relacionados con la paz, la seguridad y la buena gobernabilidad deben tener un papel en el marco para el desarrollo post-2015. Este Objetivo acaso sea el más diverso y heterodoxo de la Agenda2030 puesto que cubre una amplia variedad de temas que van desde la violencia armada, incluyendo la violencia contra niñas y niños, el terrorismo, la identidad legal, la gobernabilidad, transparencia, combate contra la corrupción, acceso a la información, toma de decisiones incluyentes, estado de derecho y acceso a la justicia, y medidas contra el tráfico ilícito de armas.

El ODS16, pone énfasis en la prevención y reducción de la violencia a través de las metas 16.1, 16.2 y 16.a. En su meta 16.4 tenemos que la Agenda busca tomar cartas en el asunto del flujo ilícito de armas, dados sus efectos nocivos en el desarrollo sustentable.

Este objetivo contará con indicadores y se darán los primeros pasos para la construcción institucional alrededor de la Agenda 2030. Tendremos así, los primeros indicadores de referencia para la meta 16.4.2, que habrán de formar elementos medulares en las acciones contra la violencia armada en los planes nacionales para el desarrollo sustentable.

El TCA contribuye con la consolidación de un régimen internacional para el control de las transferencias de armas, apoyando aquellos pasos tomados con antelación tanto a nivel global como regional para atender esta problemática. Algunos países han contado con sistemas nacionales de control por muchos años ya, pero este no es el caso en la mayoría. En 2006, tres años después del inicio de la campaña mundial para poner en marcha un proceso por un instrumento internacional jurídicamente vinculante para el control del comercio de armas, fue presentada en la Primera Comisión de la AG, la Resolución “Hacia un Tratado sobre el Comercio de Armas”. Siete años después, el Tratado fue adoptado luego que, inmediatamente tras el final de la segunda conferencia de negociación llegó a su fin sin lograr consenso, 12 gobiernos pusieron sobre la mesa una resolución que proponía que el texto del Tratado fuera aprobado por la AG en la sesión del 2 de abril. 154 Estados votaron a favor.

La Primera Conferencia de Estados Partes (CSP) de lo Tratado sobre el Comercio de Armas en 2015

La primera Conferencia de Estados Partes (CSP) del TCA tuvo lugar en Cancún, México en agosto de 2015 luego de una serie de reuniones preparatorias en la Ciudad de México, Berlín, Puerto España, Viena y Ginebra. Asimismo, México estuvo a cargo de la Secretaría Provisional.

Se contó con la presencia de más de 130 signatarios, entre ellos, 69 Estados Parte, al igual que con 11 observadores—entre ellos Arabia Saudita y China; 10 organismos intergubernamentales; representantes de la sociedad civil reunidos en Armas Bajo Control; la industria, e incluso las ONG que cabildean a favor de las armas de fuego, en torno a la Asociación Nacional del Rifle.

Hubo acuerdo sobre las Reglas de Procedimiento (ATT/CSP1/2015/WP.1/Rev.1) que finalmente incluyeron: la garantía de la participación de la sociedad civil y un proceso de toma de decisiones con base en el consenso con opción a voto, y reuniones de carácter público. Asimismo, se establecieron las Reglas Financieras (ATT/CSP/2015/WP.3/Rev.1) el financiamiento con base en el sistema de cuotas de la ONU y aportes voluntarios; reuniones públicas; sede del Secretariado en Suiza, con el sudafricano Simeon Dumisali Dladla como Secretario interino—en funciones hasta la 2CSP, cuando concluirá el proceso de selección del secretario permanente. En relación directa con el Secretariado, se creó un Comité Administrativo—de acuerdo con los Términos de Referencia plasmados en ATT/CSP/2015/WP.5/Rev.2—con el fin de supervisarlo en cuestiones financieras. Sus miembros son Costa de Marfil, República Checa, Francia y Jamaica. El tema de los reportes anuales quedó inconcluso, de manera que se estableció un grupo de trabajo sobre reportes.

El embajador Emmanuel E. Imohe, de Nigeria fue electo para presidir la siguiente Conferencia, aun cuando no se ha definido en qué lugar tendrá lugar la segunda reunión de los Estados Partes. Costa Rica, Finlandia, Montenegro y Nueva Zelanda fueron electos como vicepresidentes. En los primeros meses de 2016 se llevará a cabo en Ginebra la reunión extraordinaria de un día, anunciada en Cancún, para revisar y considerar para su adopción la propuesta sobre arreglos administrativos del Secretariado y subsecuentemente, la revisión de su presupuesto provisional. Además, esta Comisión se encuentra cumpliendo funciones administrativas provisionales del Secretariado en lo que el Sr. Dumisali Dladla entra en funciones. No se ha definido si habrá reuniones preparatorias de la 2CSP—si bien de manera informal se ha mencionado la posibilidad de que haya al menos una, sin descartarse que se realice en Nigeria. En todo caso, se ha establecido la posibilidad que en caso de que ningún otro país se ofrezca para organizar la reunión, ésta tenga lugar en la ciudad sede del Secretariado, Ginebra.

La Conferencia de los Estados Partes acordó considerar acciones y actividades de su Programa de Acción (ATT/CSP1/2015/WP.8.Rev.1), en el periodo entre las primeras dos CSP, se consideran, entre otras, las siguientes actividades: identificar y evaluar los desarrollos en el campo de las armas convencionales; comparar buenas prácticas sobre la implementación y operación del Tratado; promoción de la universalización del Tratado; identificar lecciones aprendidas y la necesidad de ajustes en la implementación; cotejar la práctica entre Estados designados con base en la interpretación del Tratado.

La Agenda 2030 y su relación con el comercio de armas

Mientras tanto, apenas unos días luego de la 1CSP, la Agenda 2030 fue adoptada en la Cumbre de Naciones Unidas para el Desarrollo Sustentable del 25 al 27 de septiembre, en Nueva York y así el verdadero reto de dar sustancia, marco institucional y capacidad de evaluación para el multilateralismo por el desarrollo sustentable de los próximos años, apenas comenzaba. El primer paso en ese sentido, es la generación de indicadores para cada una de las 169 metas, todavía están en proceso de producción; y sólo quedarán definidos en la reunión de marzo de 2016 de la Comisión Estadística de Naciones Unidas. El Grupo de Expertos de Agencias sobre los ODS, en su reunión de Octubre de este año en Bangkok, Tailandia tuvo como misión revisar la lista de posibles indicadores globales, discutiendo su marco, interrelación a través de las distintas metas, así como los temas críticos de la desagregación de datos, la recta final del plan de trabajo y los siguientes pasos. Aun cuando el proceso sigue abierto, ya se han aceptado varios indicadores aun cuando hay casos en que hay trabajo pendiente dentro de los mismos para agregar precisión y esquema de desagregación. Estos son los llamados indicadores de categoría verde.

Este es el estatus en que se encuentran los indicadores de la Meta 16.4.2. Antes de la reunión de Bangkok, la propuesta de indicador “Porcentaje de armas de fuego incautadas que han sido registradas y rastreadas, de acuerdo con estándares internacionales,” ya había sido presentada y durante el evento hubo un acuerdo general sobre la misma. Igualmente se aceptó sin objeciones la propuesta de indicador introducida en Bangkok, “Porcentaje de armas pequeñas marcadas y registradas al momento de la importación, de acuerdo con estándares internacionales”. Así pues, estas propuestas han quedado aceptadas por la IAEG, si bien sujetas e adición. Por otra parte, el grupo de las partes interesadas propuso como indicador adicional, el “Porcentaje de armas ilícitamente producidas o transferidas que han sido incautadas de acuerdo con estándares internacionales”.

En tanto que las propuestas de indicador para la Meta 16.4.2 ya en categoría verde arriba mencionadas cuentan con el beneplácito de la Oficina de Estadistas de la ONU, la Unidad sobre el Estado de Derecho de la Oficina del Secretario General de Naciones Unidas notó que con estos quedan fuera otros tipos de armas, debe haber un acomodo para contar con un solo indicador sobre armas de fuego.

El proceso de la IAEG SDGs no ha quedado exento de crítica. De acuerdo con las organizaciones de la sociedad civil participantes, el ODS16 está siendo limitado en su alcance en relación con el propósito de la Agenda, poniendo énfasis en que el proceso de elaboración de indicadores “no es simplemente un proceso tecnocrático”, y aseverando que este objetivo está recibiendo poca atención, ya que en la reunión de Bangkok el debate alrededor del mismo se condenso con el del ODS17. Finalmente, hicieron un llamado a que se cuente con indicadores vivos que puedan ser actualizados en la medida que se implemente la Agenda.

Pareciera que nos acercamos a la cristalización del juego de indicadores del 16.4.2, empero, desafortunadamente corremos el riesgo de ir contra la intensión de universalidad de la Agenda al encontrarnos con una carencia de indicadores para todos, no sólo para importadores de armas o países afectados por la violencia armada. Faltan indicadores para países involucrados en las demás fases de las transferencias de armas y un alcance que cubra todo tipo de armas convencionales. Es en este sentido que el TCA, al cual hace referencia la Unidad sobre el Estado de Derecho en su nota conceptual sobre el ODS16 es una fuente relevante para la construcción de indicadores complementarios que llenen dicho vacío.

Así pues, cabe considerar los artículos del TCA, 12, sobre Registro; 13, sobre Presentación de informes; y 14, sobre Ejecución, en tanto que base de referencia para propuestas de indicadores sobre creación, mantenimiento y actualización de registros nacionales de autorizaciones de transferencias—al menos de exportaciones—de todo tipo de armas convencionales—o en su defecto, de armas pequeñas y ligeras; presentación de reportes mínimos de medidas de regulación de transferencias; informes anuales de transferencias; medidas de apoyo a la implementación, como leyes y reglamentos.

La Meta 16.4.2 y el TCA tienen el potencial de ser herramientas en la construcción de una paz positiva, entendida como “la presencia de actitudes, instituciones y estructuras que crean y mantienen sociedades pacíficas,” y representando “la capacidad que una sociedad tiene para satisfacer las necesidades de su ciudadanía, reduciendo el número de agravios que puedan resultar y resolver desacuerdos sin recurrir a la violencia.” Ambos procesos surgen del reconocimiento de que pobreza y desigualdad violencia armada y transferencia de armas fuera de control forman parte de un círculo vicioso, teniendo así el potencial de llenar los vacíos existentes en la seguridad humana. “Hay que conjugar los beneficios de promover la norma de transferencias de armas responsables con el logro de los ODM o los ODS, primariamente en términos de la contribución potencial para la reducción de la violencia armada.

La cooperación para la implementación será fundamental. El ODS17 sobre el fortalecimiento de los medios de implementación y la revitalización de la asociación global para el desarrollo sustentable, ofrece un espacio para la asistencia en la construcción de capacidades; el financiamiento para el desarrollo; la producción y el perfeccionamiento de estrategias y políticas públicas coherentes a nivel nacional. Este es otro importante punto de encuentro con el TCA. Cabe explorar la sinergia que puede generarse con sus artículos 15, sobre cooperación internacional y 16, sobre asistencia internacional.

Las bases han sido sentadas, sí, pero al momento ambos procesos son tinta sobre papel y se requerirá de una continua muestra de compromiso por parte de los Estados Miembros de Naciones Unidas y demás partes responsables a la hora de implementarlos. De otra forma no serán más que una colección de buenos deseos.

Existen posibilidades para la acción concertada resultantes de décadas del trabajo internacional de gobiernos, organizaciones y sociedad civil, de producción y generación de conocimiento para enfrentar los graves retos globales existenciales que enfrentamos, poniendo coto a sus profundas consecuencias sociopolíticas, económicas, militares y ambientales.

Héctor Guerra – México
Héctor Guerra es analista del sistema multilateral de desarme, no proliferación y control de armas. Realiza labores de cabildeo en el sistema de derechos humanos de la ONU en conexión con estado de derecho y desarrollo sustentable. Ha colaborado en las redes internacionales de sociedad civil Control Arms, IANSA, ICBL, CMC, ICAN y SEHLAC.

contacto: hectorguerrav@gmail.com

María Pía Devoto – Argentina
María Pía Devoto es directora de la Asociación para Políticas Publicas (APP) miembro fundadora de la Red Argentina para el Desarme (RAD) y miembro de numerosas redes regionales (SEHLAC –CLAVE) e internacionales que trabajan temas de seguridad internacional, desarme, prevención de violencia armada y género (IANSA-Control Arms-ICBL/CMC-ICAN).

contacto: piadevoto@gmail.com

Los autores son especialistas latinoamericanos en temas de desarme y violencia armada. Han participado por más de diez años en campañas globales de la sociedad civil en los procesos sobre el Tratado contra las Minas Terrestres; el Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, y el Tratado sobre el Comercio de Armas, entre otros.

Artículo reproducido con permiso del autor. Publicación original en:

http://sur.conectas.org/es/edicion-22/regulacion-del-comercio-de-armas-y-desarrollo-sustentable-los-proximos-15-anos/

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